Μελέτη Εθνικής: Λόγω δαπανών και κοινωνικής ασφάλισης το υπερπλεόνασμα του 2018

Το πρωτογενές πλεόνασμα ανήλθε σε ιστορικά υψηλό επίπεδο το 2018 (4,3% του ΑΕΠ, από 4,1% το 2017) ξεπερνώντας, για 3ο συνεχές έτος, το στόχο ύψους 3,5% του ΑΕΠ του πλαισίου Ενισχυμένης Εποπτείας.
Η υπεραπόδοση ανήλθε σε 0,8% του ΑΕΠ (€1,5 δισ.), υπερβαίνοντας το κόστος των επεκτατικών μέτρων ύψους 0,5% του ΑΕΠ (€0,9 δισ.), που εφαρμόζονται το 2019.
Η σύνθεση του υπερπλεονάσματος το 2018 είναι παρόμοια με αυτή της διετίας 2016-2017, υποδηλώνοντας τη διαρθρωτική φύση των προσαρμογών που έχουν συντελεστεί, παρατηρεί σε νέα ανάλυσή της η Εθνική Τράπεζα.  
Συγκεκριμένα, η μείωση στις πρωτογενείς δαπάνες της Γενικής Κυβέρνησης (κατά 0,8% του ΑΕΠ ετησίως), αντιστάθμισε τη μικρή μείωση των συνολικών εσόδων (κατά 0,25% του ΑΕΠ), κυρίως, λόγω της υπεραπόδοσης στον προϋπολογισμό της κοινωνικής ασφάλισης.

Η συρρίκνωση των πρωτογενών δαπανών για 3ο συνεχές έτος το 2018, στο χαμηλότερο ποσοστό ως προς το ΑΕΠ από το 2003, αντανακλά, ως επί το πλείστον, τη συνεπή μείωση της δημόσιας κατανάλωσης και τη συνεχιζόμενη συρρίκνωση των μεταβιβάσεων προς την κοινωνική ασφάλιση.
Η τάση αυτή υποδηλώνει μια διατηρήσιμη δημοσιονομική αναδιάρθρωση, που πλέον ενισχύεται και από την ανάκαμψη του ΑΕΠ.
Ο ακαθάριστος σχηματισμός παγίου κεφαλαίου σε επίπεδο Γενικής Κυβέρνησης συρρικνώθηκε – κατά 0,4% του ΑΕΠ ή κατά 13,6% ετησίως για 2ο συνεχές έτος – συντείνοντας στην αδυναμία των συνολικών επενδύσεων στην οικονομία.

Ωστόσο, η τελική δαπάνη μέσω του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων ως ποσοστό του ΑΕΠ σημείωσε οριακή αύξηση το 2018 (+0,1% του ΑΕΠ), καθώς αυξήθηκαν οι καθαρές μεταβιβάσεις και ειδικότερα οι επιχορηγήσεις επενδύσεων (σε εθνικολογιστική βάση), ειδικά το τελευταίο δίμηνο του 2018, με αποτέλεσμα να μην υπάρξει κάποια ουσιαστική δημοσιονομική εξοικονόμηση μέσω αυτής της πρακτικής. Ως εκ τούτου μέρος της σχετιζόμενης επενδυτικής δαπάνης μετακυλίεται στο 2019.
Όσον αφορά τη διάρθρωση του ισοζυγίου ανά τομέα Γενικής Κυβέρνησης για το 2018, το πρωτογενές πλεόνασμα Κεντρικής Κυβέρνησης αυξήθηκε σε 2,3% του ΑΕΠ από 2,0% το 2017, ενώ το πλεόνασμα στον τομέα κοινωνικής ασφάλισης και προστασίας διαμορφώθηκε στο 1,8% του ΑΕΠ (€3,3 δισ.) – έναντι εκτιμήσεων του Κρατικού Προϋπολογισμού 2019 για πλεόνασμα 1,2% του ΑΕΠ (€2,2 δισ.) – μέσω, κυρίως, της μείωσης της δαπάνης για συντάξεις κατά 0,7% του ΑΕΠ.
Γενικότερα, διαπιστώνεται ότι καθοριστικό μέσο για την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων αποτελεί ο αξιόπιστος έλεγχος των δαπανών ως ποσοστό του ΑΕΠ (που εξασφαλίζεται μέσω της αύξησης των τελευταίων με ηπιότερο ρυθμό από το ονομαστικό ΑΕΠ, όπως συνέβη το 2018 αλλά και τα προηγούμενα χρόνια).
Ουσιαστικά, καθώς τα περιθώρια αύξησης των εσόδων ως ποσοστό του ΑΕΠ (με άλλες μεθόδους πλην της μείωσης της φοροδιαφυγής) είναι πεπερασμένα, η αποτελεσματική συγκράτηση των δαπανών είναι κρίσιμη για τη δημιουργία «δημοσιονομικού χώρου», δηλαδή περιθωρίου για χρηματοδότηση πολιτικών, όπως η μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης, η ενίσχυση των επενδύσεων ή/και η χρηματοδότηση ενεργών πολιτικών επανένταξης των μακροχρόνια ανέργων στην αγορά εργασίας, χωρίς τη χρήση νέων συσταλτικών μέτρων.
Είναι αναμενόμενο, και σύμφωνο με τη διεθνή εμπειρία, τα φορολογικά έσοδα να σημειώσουν ήπια συρρίκνωση όσο η οικονομική ανάκαμψη συνεχίζεται, υποθέτοντας σταθερό επίπεδο φορολογικής συμμόρφωσης και απουσία μεταβολών στο φορολογικό σύστημα.

Η τάση αυτή οφείλεται, μεταξύ άλλων, (α) στην ανελαστικότητα επιμέρους κατηγοριών εσόδων ως προς την οικονομική δραστηριότητα, τουλάχιστον σε βραχυπρόθεσμο ορίζοντα (λ.χ. ΕΝΦΙΑ) και (β) στη φυσιολογική ροπή ανάκαμψης του ποσοστού αποταμίευσης των νοικοκυριών, από το εξαιρετικά χαμηλό τρέχον επίπεδο, με αποτέλεσμα η τελική δαπάνη και τα φορολογικά έσοδα να αυξάνουν με ηπιότερο ρυθμό από το διαθέσιμο εισόδημα.
Ως εκ τούτου, κατά την περίοδο 2019-2022, εκτιμάται ότι τα φορολογικά έσοδα θα μειωθούν ως ποσοστό του ΑΕΠ κατά περίπου 2,0 ποσοστιαίες μονάδες, σωρευτικά, παρότι σε ονομαστικούς όρους θα ενισχυθούν κατά €5,0 δισ. ετησίως κατά μέσο όρο (μέσω αύξησης της δραστηριότητας και κατ’ επέκταση της φορολογικής βάσης), με συνέπεια ο αξιόπιστος έλεγχος των δαπανών να παραμένει ο καταλύτης για τη διατήρηση των υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων τα επόμενα χρόνια.
Η Δ/νση Οικονομικής Ανάλυσης της ΕΤΕ εκτιμά ότι εάν η μέση ετήσια αύξηση των πρωτογενών δαπανών στο σύνολο της Γενικής Κυβέρνησης συγκρατηθεί την περίοδο 2019-2022 στο 1,2% ετησίως (έναντι περίπου 0,6% το 2018) – που αντιστοιχεί στο ένα τρίτο, περίπου, του εκτιμώμενου ετήσιου ρυθμού αύξησης του ονομαστικού ΑΕΠ την ίδια περίοδο – θα οδηγήσει σε μείωση τους, ως ποσοστό του ΑΕΠ, κατά περίπου 3 ποσοστιαίες μονάδες, υπερ-αντισταθμίζοντας την προσδοκώμενη κάμψη των φορολογικών εσόδων ως ποσοστό του ΑΕΠ.
Ως εκ τούτου, υπό αυτό το σενάριο δημιουργείται ασφαλές περιθώριο για δημοσιονομική επέκταση της τάξης τουλάχιστον 0,5% του ετήσιου ΑΕΠ, μέσω μόνιμων μέτρων, χωρίς να απειλείται η επίτευξη του στόχου για πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ την ίδια περίοδο.
Αξιοσημείωτο είναι επίσης ότι το συνολικό ελληνικό δημόσιο χρέος αυξήθηκε σε 181,1% του ΑΕΠ στο τέλος του 2018 από 176,2% το 2017.
Εντούτοις, εξαιρώντας το δανεισμό ύψους €14,4 δισ. κατά το 2018 για τη χρηματοδότηση τμήματος του αποθεματικού ρευστότητας, το χρέος συρρικνώθηκε, σε σχέση με το 2017, κατά περίπου 3 ποσοστιαίες μονάδες.