Ελεγκτικό Συνέδριο για τις απευθείας αναθέσεις στις δημόσιες συμβάσεις: Δεν αιτιολογούνται επαρκώς

Εντυπωσιάζουν αρνητικά τα πορίσματα της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τις απευθείας αναθέσεις δημόσιων συμβάσεων, καθώς αποκαλύπτουν αυθαιρεσία, αδιαφάνεια και απουσία ορθής αξιολόγησης.

Για την κατάρτιση της έκθεσης 4/2023 ελέγθηκαν 64 δημόσιοι φορείς και ένα δείγμα 5.073 συμβάσεων. Αντικείμενο του ελέγχου ήταν δημόσιες συμβάσεις που είχαν συναφθεί από δημόσιους φορείς κατά το χρονικό διάστημα από 1.1.2021 έως 30.4.2022.

Σύμφωνα με τα στοιχεία, μόνο για τα έτη 2021 – 2022 έγιναν 314.006 συμβάσεις με απευθείας ανάθεση ή με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης, με το κόστος να ανέρχεται σε σχεδόν 4,5 δισ. ευρώ.

Τι διαπίστωσε

Τα πορίσματα του ελέγχου είναι τα ακόλουθα:

1. Οι δημόσιοι φορείς δεν προγραμματίζουν εγκαίρως και ορθολογικά την κάλυψη των αναγκών τους. Προσαρμόζουν τις ανάγκες τους στο όριο των απευθείας αναθέσεων καλύπτοντας αυτές αποσπασματικά και προβαίνοντας σε κατατμήσεις.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο σημειώνει ότι είναι αναγκαίο να υπάρχει ένα αξιόπιστο σύστημα καταγραφής των αναγκών και προτεραιοποίησης αυτών βάσει κριτηρίων εκ των προτέρων καθορισμένων, διαφανών και ει δυνατόν καθολικής αποδοχής. Ωστόσο, από τον έλεγχο δεν προέκυψε η ύπαρξη τέτοιου συστήματος. Αντιθέτως, «αυτό που διαπιστώθηκε είναι ότι σε πλείστες περιπτώσεις ο προγραμματισμός, όπως αυτός αποτυπώνεται στον προϋπολογισμό του φορέα (αρχικό και μετά από αναμορφώσεις), είναι αποσπασματικός, ότι οι ανάγκες προσαρμόζονται στις διαθέσιμες πιστώσεις χωρίς να καλύπτονται πλήρως και ότι οι δαπάνες προϋπολογίζονται με τέτοιο τρόπο ώστε να προσαρμόζονται στο επιτρεπόμενο
από τον νόμο όριο της απευθείας ανάθεσης, δηλαδή εγγράφονται πιστώσεις στο όριο των απευθείας αναθέσεων, προκειμένου ο φορέας να επωφεληθεί από την ευελιξία που παρέχεται από τις οικείες διατάξεις, χωρίς, όμως, ταυτόχρονα να ικανοποιούνται πλήρως οι ανάγκες του».

2. Δεν αιτιολογείται επαρκώς ο απρόβλεπτος και επείγων χαρακτήρας των αναγκών που καλύπτονται με προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση. Οι αναθέτοντες φορείς ταυτίζουν το «απρόβλεπτο» με το «επείγον».

Στις περιπτώσεις που γίνεται επίκληση της διάταξης η αντιμετώπιση της ανάγκης έχει πράγματι καταστεί επείγουσα, χωρίς όμως να αποδεικνύεται ότι ήταν και απρόβλεπτη ή και το αντίστροφο. Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι μεγάλο μέρος των αναθέσεων με τη διαδικασία του κατεπείγοντος μπορούσαν να προβλεφθούν και να συμπεριληφθούν στον τακτικό προγραμματισμό του φορέα και να ανατεθούν μέσω των νόμιμων προβλεπόμενων διαγωνιστικών διαδικασιών (ανοικτός ή κλειστός διαγωνισμός).

3. Σημαντικά περιθώρια ενίσχυσης υφίστανται στην ουσιαστική συμμετοχή των διοικητικών υπηρεσιών του φορέα κατά τη διαδικασία που προηγείται της τελικής απόφασης ώστε να μην δημιουργούνται υπόνοιες αυθαιρεσίας και αδιαφάνειας.

Οι περισσότεροι δημόσιοι φορείς που ελέγχθηκαν διαθέτουν οργανικές μονάδες επιπέδου διεύθυνσης ή τμήματος (π.χ. διεύθυνση τεχνικών υπηρεσιών, τμήμα προμηθειών) με αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων, την κατάρτιση του προγράμματος προμηθειών, έρευνα αγοράς για τη διαθεσιμότητα ειδών ή υπηρεσιών και των τιμών αυτών, κατάρτιση προδιαγραφών. Σε ορισμένους φορείς διαπιστώθηκε ότι εν τοις πράγμασι ο ρόλος τους είναι απλώς εκτελεστικός καθώς περιορίζεται στο να υλοποιούν τις τυπικές διαδικασίες δημοσιότητας των στοιχείων της εκάστοτε σύμβασης, χωρίς να συμμετέχουν ουσιαστικά στον προγραμματισμό, στον έλεγχο των τεχνικών προδιαγραφών και τέλος στον έλεγχο των κριτηρίων επιλογής του τελικού αναδόχου.

4. Σε πολλές περιπτώσεις δεν καθορίζεται με σαφήνεια το αντικείμενο της σύμβασης ούτε προκύπτει ο τρόπος υπολογισμού της εκτιμώμενης δαπάνης. Δεν αποδεικνύεται προηγούμενη έρευνα αγοράς.

Διαπιστώθηκε ότι κατά κανόνα δεν τεκμηριώνονται οι ποσότητες των προς ανάθεση εργασιών, υπηρεσιών ή προμηθειών. Ο καθορισμός του προϋπολογισμού των αναθέσεων γίνεται “κατ’ αποκοπή” χωρίς τον ακριβή προσδιορισμό του είδους και της ποσότητας του αντικειμένου της σύμβασης. Η ασάφεια του αντικειμένου της σύμβασης επηρεάζει όχι μόνο την κοστολόγησή της αλλά και την παρακολούθηση και την ορθή εκτέλεσή της, ιδίως στις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών όταν δεν καθίσταται σαφές τι ακριβώς πρέπει να παράσχει ο ανάδοχος και τι να παραλάβει απ’ αυτόν ο φορέας Στις αναθέσεις με διαπραγμάτευση εντοπίστηκαν μάλιστα περιπτώσεις που η ανάθεση ή ηυπογραφή της σύμβασης έπεται της εκτέλεσης των εργασιών.

5. Δεν παρέχονται εχέγγυα διαφάνειας ως προς την επιλογή του αναδόχου και τον καθορισμό του τιμήματος ιδίως όταν διενεργούνται επανειλημμένες αναθέσεις στον ίδιο ανάδοχο. Δεν υφίστανται προκαθορισμένα και επομένως επαληθεύσιμα κριτήρια επιλογής όσων καλούνται να υποβάλουν προσφορά. Δεν γίνεται διαπραγμάτευση του τιμήματος. Προσφέρονται χαμηλά έως μηδενικά ποσοστά έκπτωσης. Συστήματα ηλεκτρονικής αγοράς δεν εφαρμόζονται ευρέως.

Στην πλειονότητα των συμβάσεων που ελέγχθηκαν δεν προκύπτει ότι η επιλογή των αναδόχων γίνεται βάσει έρευνας αγοράς ή βάσει άλλων κριτηρίων τα οποία είναι προκαθορισμένα και διαφανή. Στις εισηγήσεις των καθ’ ύλην
αρμόδιων υπηρεσιών και στις αποφάσεις ανάθεσης, δεν υφίσταται αιτιολόγηση για την επιλογή των συγκεκριμένων αναδόχων με βάση την τεχνική τους ικανότητα. Υπάρχουν συμβάσεις που απαιτούν επαγγελματικές άδειες συγκεκριμένης κατηγορίας και πιστοποιητικά τεχνικής ικανότητας τα οποία δεν προσκομίζονται (π.χ. προμήθεια οργάνων για παιδικές χαρές).

Σε όσες περιπτώσεις επισυνάπτεται γνωμοδότηση του αρμοδίου οργάνου για την επιλογή της υποβληθείσας προσφοράς, αναγράφεται ότι αυτή δεν παρουσιάζει σοβαρές αποκλίσεις από τις τρέχουσες τιμές αγοράς, χωρίς,ωστόσο, αυτό να αποδεικνύεται, καθώς δεν τηρείται κάποιο αρχείο καταγραφής των τιμών της διεξαχθείσας έρευνας.

6. Το υψηλότερο ποσοστό απευθείας αναθέσεων παρατηρήθηκε στα νοσοκομεία. Μικρό ποσοστό των συμβάσεών τους ανατίθεται μέσω διαγωνιστικών διαδικασιών λόγω χρόνιων συστημικών αδυναμιών σε συνδυασμό με τις επιτακτικές ανάγκες προμήθειας φαρμάκων και λοιπών αναλωσίμων. Προσφυγή σε νομιμοποιητικές διατάξεις.

Οι απευθείας αναθέσεις λόγω ποσού ή κατόπιν διαπραγμάτευσης είναι το βασικό εργαλείο που χρησιμοποιείται τόσο για τις προμήθειες όσο και για τις υπηρεσίες, καθώς το ποσοστό τους επί του συνόλου των αναθέσεων των ανωτέρω φορέων
ανέρχεται κατά μέσο όρο σε 84,32%. Εάν συνυπολογισθούν και οι συμβάσεις ήσσονος αξίας το ποσοστό των απευθείας αναθέσεων επί του συνόλου των αναθέσεων κυμάνθηκε από 41,91% έως 96,85% με τον μέσο όρο να ανέρχεται σε 87,88%.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο σημειώνει ότι δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι οι φορείς αυτοί εμφανίζουν ιδιαιτερότητες
σε σχέση με τους λοιπούς καθώς το αντικείμενο των προμηθειών, ιδίως υλικά φαρμακευτικά ή υγειονομικά, είναι αναγκαίο για την ανθρώπινη υγεία και ζωή και επομένως δεν υπάρχουν περιθώρια καθυστερήσεων. «Ακόμα, όμως και αν δεχτούμε ότι τα πλεονεκτήματα μιας απλής διαδικασίας εξασφαλίζουν την άμεση ανταπόκριση των νοσοκομείων στην αποστολή τους, το ποσοστό παραμένει υπερβολικά υψηλό».

7. Οι δημόσιοι φορείς δεν διαθέτουν σύστημα αξιολόγησης των καταγγελιών και αξιοποίησης αυτών για τη βελτίωση της ακεραιότητας της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων.